턴키방식은 하나의 건설업체가 설계·시공을 모두 수행하건, 설계업체와 시공업체의 공동도급(J/V) 등을 통해 설계·시공을 모두 수행하건 간에 설계와 시공계약을 단일의 계약주체와 한꺼번에 수행하는 계약방식을 의미한다.
경실련에서는 “설계와 시공을 하나의 업자에게 맡기는 것”이 턴키방식인데, “우리나라는 설계와 시공이 법적으로 분리되어 별도로 진행되기 때문에 본래 의미의 턴키공사는 불가능”하다고 주장하지만, 외국에서 일반적으로 턴키는 설계업체와 시공업체간 J/V를 구성하여 참여하는 것이 일반적이며, (단독이건, J/V건 간에) 설계와 시공을 단일의 계약주체가 수행하는 것을 의미한다.
설계·시공 일괄·대안입찰은 미국 등에서 효율적인 발주방법으로 인정받아 전 세계적으로 활용되고 있고, 국내에서는 1975년도에 우리업체의 해외 수주 경쟁력을 제고하기 위해 도입했다.
그 이후 정부에서는 1996년에 설계기술력 제고 등 건설기술발전, 공공사업 효율성 제고 등을 위해 턴키공사 활성화 대책을 마련한 후 본격적으로 적용되어 건설기술 발전에 크게 기여했다.
턴키제도는 고품질 설계·시공, 공기단축 등의 장점이 있어 공공 공사의 주요 발주방식으로 활용되고 있다.
특히, 최근 4대강 살리기 사업 등 대형 국책사업의 발주 증가로 턴키방식 적용이 확대되고 있다.
4대강 살리기 사업 총 사업비 15조3,000억원 중 턴키공사가 6조9,000억원으로 약 45%를 차지했다.
일괄·대안입찰공사는 기술을 중심으로 낙찰자가 선정되고 있어 입찰자는 기술에 중점을 두고 입찰을 준비하게 되어 계획, 시공, 유지관리, 환경 등 품질측면에서 기존의 설계·시공분리입찰공사보다 우수한 입찰방식이다.
그러나, 일괄·대안입찰방식이 건설기술발전, 책임시공, 설계변경 금지 등 장점이 많음에도 불구하고, 설계심의와 관련된 로비 등으로 공정성 시비 및 과다한 사회적 비용 지출과 평가위원 전문성 결여 등의 운영상의 문제로 제도자체에 대한 불신이 초래되고 있다.
최근 건설산업 선진화 위원회(2009.2월)에서도 “설계심의 공정성과 투명성 확보”를 위한 발주기관 내 발주·심의 전담기구인 중앙상설심의위원회와 자체위원회 설립에 대한 방안을 제시한 바 있다.
턴키제도의 문제는 제도적, 문화적 요인이 복합적으로 작용한 결과로 낙찰제도 개선뿐만 아니라 경쟁촉진, 담합 방지 방안 등 다각적인 측면의 해결 방안 마련 필요하다.
발주자와 건설업자 측면에서 볼 때, 턴키방식의 장단점은 과 같이 요약할 수 있다.
그러나 은 어디까지나 이론적 측면에서 본 장단점이며, 실질적인 장단점은 아니다.
발주자의 입장에서 볼 때 설계·시공 일괄입찰의 본질적인 장점은 설계와 시공책임을 모두 턴키사업자에게 전가함으로써 관리업무를 최소화하고, 공기를 단축시키는데 있으며, 대신에 턴키사업자에게는 축적된 경험과 기술을 발휘하여 리스크를 관리하면서 효율적으로 사업을 수행할 수 있는 여지를 주어야 한다.
국토해양부 턴키입찰 제도개선 내용(2009년)국토해양부는 일괄대안 설계심의 및 설계용역업자 선정제도 개선안을 마련해 2009년 7월 발표했다.
개선방안 발표내용을 보면, 2009년 3월 국가경쟁력 강화위원회에서 확정한 ‘건설산업선진화방안’ 제도화하기 위한 것이다.
제도개선의 목적은 그동안 과도한 사회비용을 야기한 로비문제를 해소하고, 설계심의 내실화, 발주청 책임성 제도 등 효과를 기대하고 있다.
국토부는 개선방안을 바탕으로 건설기술관리법 시행령을 관련 법령 개정을 통해 2010년 1월부터 시행하고 있다.
주요 개선 내용은 우선 국토부는 발주청에 등록된 3,000여명의 후보중에서 평가대상별로 평가위원을 선정하던 기존 방식 대신, 건설기술심의위원회(중앙, 지방, 특별) 및 설계자문위원회에 턴키 심의를 전담하는 분과위원회를 설치했다.
중앙건설기술심의위원회(국토부)에는 70명 규모의 분과위원회를 설치하고, 심의건별로 10~15인의 소위원회를 구성하여 운영했다.
지방(광역시도), 특별(국방부), 설계자문위원회(중앙관서)에는 50명의 심의위원으로 구성된 분과위원회를 설치했다.
현행 기술위원과 평가위원으로 이원화된 평가위원 운영 형태를 심의위원으로 단일화하고, 평가위원 선정시기도 설계평가 당일에서 평가일 최소 20일전으로 변경하여 충분한 검토기간을 확보했다.
평가범위도 심의위원 1명이 전분야를 평가하던 것을 평가위원의 해당 전문분야만 평가하는 방식으로 변경했다.
심의내용 및 결과를 공개하고, 탈락자가 해명을 요구할 경우에는 Debriefing을 실시하도록 개선했다.
턴키제도 문제점 턴키대상사업 결정◆ 사업집행 편리성 등을 이유로 턴키공사 ‘남발’ = 각 발주기관이 사업 특성상 턴키가 불가피한 경우 외에도 사업집행의 편리성 등을 위해 턴키방식 발주를 선호했다.
2001년 최저가낙찰제 도입이후 일괄·대안 입찰이 급증하는 등 최저가낙찰제를 회피하기 위한 방편이라는 인식이 존재했다.
◆ 턴키공사를 대체할 수 있는 다양한 방식의 활용 ‘미흡’ = 턴키공사 발주 사유(국토부, 대형공사 입찰방법 심의기준)는 대부분 다른 발주방식 활용으로 목표한 효과 달성이 가능했다.
입찰과정◆ 중소업체 참여 미흡 및 입찰참가자수 ‘저조’ = 입찰참가자 수가 대부분 2~4개사로 소수업체간 경쟁에 따른 담합 등의 위험이 상존한다.
입찰참가 비용 부담 등으로 대형업체 위주로 턴키에 참여하고 있다.
중소업체는 수주 실패시 리스크가 크기 때문에 사실상 참여가 곤란하다.
턴키공사의 경우 과도한 설계경쟁 등으로 다른 공사에 비해 입찰참가부담이 크기 때문이다.
사업자 선정 단계◆ 높은 낙찰률에 대한 예산낭비 ‘비판’= 턴키공사는 일반공사(최저가낙찰제)에 비해 낙찰률이 10%가량 높아 예산낭비의 비판이 있다.
고품질 설계 및 시공, 설계변경 최소화 등을 감안할 경우 예산낭비로 볼 수 없다는 지적도 있으나, 소수업체 참여로 인한 경쟁성 부족, 가격요소의 변별력 부족 등으로 가격 경쟁이 미흡한 측면은 부정할 수 없다.
◆ 업체간 담합 의혹이 지속적으로 ‘제기’ = 입찰가격 순위 1~2위 업체간 가격격차 과소하게 나타나고 있다.
최근 3년간 조달청 집행 턴키공사 입찰 분석결과 1~2위 업체간 투찰금액 차이가 0.1%미만이 29.5%, 1%미만이 56%를 차지했다.
그리고 대형 업체 위주로 소수 업체만 참여함에 따라 업체 간 나눠먹기 등 담합 유인이 크다.
특히 턴키입찰은 기본설계기간(2~3개월) 때문에 PQ통과 후 입찰참가 신청까지 장기간 소요되어 담합 기회가 많다.
2009년 조달청 입찰사례 분석 결과 일괄입찰 전체(98건)의 26.5%인 26건 입찰에서 PQ통과 후 입찰불참 사례가 발생했다.
◆ 공사의 특성에 관계없이 설계경쟁에 치우쳐 가격경쟁 ‘미흡’ = 가격경쟁이 활발한 최저가방식 발주는 극히 미미한 수준이고, 대부분은 가중치방식으로 발주되고 있다.
가중치방식 적용시 발주기관은 공사품질 확보 등을 이유로 높은 설계가중치를 적용하고 있다.
설계가중치를 60%이상 적용한 건이 71%(2009년 조달청 발주)에 달했다.
가이드라인도 강제성이 없어 자의적으로 설계가중치를 적용하는 사례가 존재한다.
◆ 실시설계 심의 ‘미흡’ = 실시설계 심의시 평가점수가 60점(기본설계 심사시 최소한의 통과 점수)만 넘으면 적격 설계로 간주한다.
통과 점수가 지나치게 낮게 설정되어 있어 제대로 된 심의가 이루어지지 않을 가능성이 높다.
실시설계 적격자는 최대한 가격을 낮추는 설계를 제출할 유인이 크나, 실시설계 심의시 설계가 가격적으로 적정한 지에 대해서는 심사하고 있지 않다.
◆ 설계심의 위원에 대한 로비 등 불공정 행태 = 최근 일괄·대안입찰시 설계심의위원에 대한 뇌물·로비 의혹이 언론에 보도되는 등 국민들의 불신이 확산되고 있다.
턴키제도 개선방향(기획재정부 논의사항)◆ 대형공사 입찰방법 심의를 강화하여 턴키공사 남발 방지 = 현재, 입찰방법 심의가 심의위원 주관적 판단에 의존하고 있어 꼭 필요치 않은 경우에도 일괄·대안발주 사례가 발생하고 있다.
이에 따라 대형공사 입찰방법 심의를 객관화 할 수 있는 방안을 마련할 계획이다.
즉, 공기단축, 공사비절감 등 턴키방식 적용 기대효과를 객관적으로 평가하는 방안, 공사의 특성, 발주목적, 발주기관의 성격 등 검토항목에 대한 평가표(score card)에 따라 계량 평가(조달청 건의)등이다.
◆ 기술제안입찰 등 다양한 발주방식 활성화 = 일괄·대안방식은 설계비 부담 때문에 소수의 대기업 외 다수업체의 참여가 어려움이 있다.
따라서 일괄·대안입찰 공사 일부를 입찰참가비용이 적은 설계공모·기술제안입찰 등을 우선 적용토록 운영한다는 방침이다.
◆ 가중치방식의 가격경쟁 활성화 방안 마련 = 현재, 난이도가 낮은 공사도 대부분 설계경쟁 위주로 집행되고 있다.
이에 따라 공사유형별 설계가중치 적용기준 등을 기획재정부 회계예규 또는 국토해양부 고시로 규정해 자의적 적용을 방지하고, 설계점수 차등 축소 등 가격점수, 설계점수 차이에 균형을 회복할 수 있도록 개선키로 했다.
◆ 입찰담합에 대한 손해배상 예정액 조항 신설 = 턴키공사 입찰담합시 계약금액의 일정 비율을 손해배상 예정액으로 하는 조항을 신설할 계획이다.
◆ 설계보상비 지급 방식을 개선하여 입찰참가 부담 완화 = 현행 총액범위(공사비 2%)내에서 설계점수에 연동하여 설계보상비를 지급하는 방법 등도 검토할 방침이다.
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