이병석 국회 국토해양위원장 등 13人이 개정발의한 이 법안은 금년 12월 31일로 규정된 ‘교통시설특별회계법’유효기간을 삭제했다.
우리나라의 교통 SOC 시설이 충분히 확충되었을 경우 교통시설특별회계의 폐지는 그 정당성을 가질 수 있으나 여전히 물류비 및 교통혼잡비용이 지속적으로 상승할 수 있다.
국가물류비는 2000년 77조 1000억원에서 2006년 106조 1000원으로 지속 상승하고 있으며 우리나라 물류비의 GDP 비중은 2006년 15.9%수준으로 미국 9.9%, 일본 8.4%에 비해 높은 실정이다.
교통혼잡비용은 2000년 19조 4000억원에서 2007년 25조 8000억원으로 지속 상승하고 있다.
또한 SOC 예산 부족으로 이미 발주한 공사현장에서는 공기지연이 발생할 가능성이 높고, 이로 인한 사회·경제적 비용이 과다 발생하고 있다.
한편 우리나라 SOC 시설은 주요 경쟁국에 비해 턱없이 부족한 실정이다.
우리나라의 국토계수 당 도로연장은 1.47로 미국 3.78, 일본 5.35 등 주요국 중 가장 낮은 수준이며, OECD 국가별 ㎞당 자동차 대수도 30개국 중 최하위 수준에 머물고 있다.
철도는 그리스·포르투갈·스웨덴·영국 등 국토계수가 유사한 4개국과 비교할 때 이들 나라 평균의 약 40~50% 수준에 불과한 실정이다.
특히 일반회계에서 교통 SOC 예산을 조달할 경우 관련 예산의 축소 운영이 우려된다.
과거 도시정비사업특별회계가 폐지된 후 10여년간 교통 예산이 급감하고 있으며 뿐만 아니라, 도시정비사업특별회계가 운영되었던 1975년의 경우 교통예산이 정부총예산에서 차지하는 비중이 4.6% 수준, 1976년 도시정비사업특별회계가 폐지된 후 교통예산이 정부 총예산에서 차지하는 비중이 1980년 2.0%, 1985년 3.6% 수준으로 감소했다.
1986년 도로사업 특별회계가 다시 설치된 이후인 1990년은 5.1% 수준으로 다시 증가했고, 1994년 교통시설 특별회계가 설치된 이후인 1995년에는 10% 수준으로 증가했다.
1977년 이후 10여간 교통관련 특별회계가 폐지되고 일반회계에 의존한 결과, 교통투자가 소홀, 1990년대 이후의 물류비 증가와 교통혼잡 심화의 결과를 초래했다.
교통 SOC 투자에는 막대한 재원이 장기간 소요되기 때문에 교통시설특별회계의 지속적인 운영을 통해 소요 재원의 안정적 조달이 필요한 실정이다.
교통 SOC 예산을 단일 회계로 관리함으로써 교통 SOC 투자의 효율성 제고가 가능하며, 교통세의 폐지에도 불구하고 교통부문에서 발생하는 수입을 독립된 회계로 관리하고 이를 교통시설에 재투자해야 해야 한다.
이에 따라 교통시설특별회계를 최소한 국가기간교통망 계획이 완료되는 2019년까지 존속이 필요하다.
교통체계효율화법에 의해 우리나라의 육상, 해상, 항공교통 등 국가종합교통체계 계획을 수립한 국가기간교통망계획은 2019년까지 총 410조원의 투자비가 소요될 것으로 추정된다.
민간투자 활성화를 위한 정책과제현재까지 경제위기 극복을 위한 주요 국책사업은 주로 재정사업으로 추진되고 있지만, 조세징수의 한계와 국가재정 건전성 측면에서 향후에도 SOC 재정투자를 지속적으로 확대하기에는 어려움이 많다.
국가 경제발전을 위해서 SOC 시설의 지속적인 확보가 필요한 바 부족한 재정을 보완할 수 있는 민간투자사업의 중요성은 향후 더욱 강조될 것으로 판단된다.
정부가 민간투자사업의 활성화를 위한 다양한 대책을 추진하고 있지만 아직 시장의 반향은 크지 않은 것으로 보인다.
현재 금융약정이 장기 지연 사태를 빚고 있는 도로 BTO 사업이나 하수관거 BTL 사업이 아직 해결의 기미가 보이지 않고 있다.
이와 같이 금융약정이 체결되지 않는 것은 재무적투자자 입장에서 투자여력이 없어서가 아니라 리스크 대비 수익률이 너무 낮다는 이유로 민자사업에 대한 투자를 기피하고 있는 것이다.
이에 따라 민간투자사업의 활성화를 위한 보다 전향적인 대책 마련이 필요하다.
■무상사용기간 연장을 통한 운영수익 ‘보전’=재무적투자자는 과거 최소운영수입보장(MRG)이 있을 때에는 사업리스크가 크지 않아 민자사업에 적극 참여했으나 MRG가 폐지된 현재는 과거에 비해 소극적이다.
민자사업의 사업리스크를 낮추어 재무적투자자를 적극 유인하는 방안이 검토되어야 하고, 민자사업의 목표수익률을 협상을 통해 고정해 놓고, 무상사용기간 동안 고정(목표) 수익률을 달성하지 못하면 무상사용기간을 연장할 수 있는 방안을 고려할 수 있다.
■민자유치건설보조금 지원 규모 확대를 통한 무상사용기간 ‘단축’= 민자유치건설보조금의 지원규모를 확대하되, 운영기간을 단축해 민자고속도로의 수익률 및 통행료를 낮추는 방안을 검토해야 한다.
천안~논산간 민자고속도로에 대한 실증 분석 결과, MRG 대신 민자유치건설보조금 지원을 확대하는 방식은 운영기간 동안의 정부 재정지출을 1997년 현재가치로 815억원 절감이 가능하다는 분석이다.
■부대·부속사업 활성화 ‘추진’= 현행 민자사업은 부대·부속사업의 사업 제안을 사업계획서 제출단계에서 어느 정도 완료해서 제출하도록 되어 있으며, 부대사업의 유형을 민간투자기본계획에서 제시하고 있다.
부대사업은 사실상 독립된 단일 사업, 예를 들어 주택건설사업을 부대사업으로 제안할 경우 주택건설사업계획을 수립하기 위해서는 매우 방대한 작업이 진행돼야 한다.
그런데 사업계획서 제출시 부대사업을 제안할 경우 부대사업의 발굴 및 관련 계획 수립을 위한 시간적 제약이 매우 크다.
이에 따라 협상 기간 또는 운영기간 중 부대·부속사업을 제안할 수 있는 방안 검토가 필요하다.
그리고 현행 민자사업은 사전에 수익률을 확정하는 이익사전확정방식으로 부대사업 추진시 부대사업의 리스크가 수익률에 포함되어 있기 때문에 재무적투자자들의 입장에서는 이 리스크를 사업시행자(건설사)가 흡수하지 않으면 금융조달이 어려운 구조이다.
이에 따라 현행과 같은 이익사전확정이 아니라 사후이익정산방식의 부대사업을 검토하여 투자자와 이익공유를 하면서 운영기간중 요금인하 및 MRG 부담완화 등에 활용하는 방안이 검토되어야 한다.
부대·부속사업에 대한 민간의 창의를 극대화하기 위해 현재 부대사업의 유형을 제시하는 나열형(positive) 방식에서 negative 방식으로의 전환이 필요하다.
■부(負)의 재정지원제도 ‘폐지’= 부의 재정지원제도는 BTO 사업에서 초과 수익의 일부를 환수하는 제도로 이익이 남을 정도로 수익성이 좋은 민자사업의 이익의 일부를 정부가 환수하는 제도이다.
이 제도는 정부가 MRG를 보장하는데 따른 반대 급부로 정부가 초과이익을 환수하는 평등조건이었으나 MRG가 폐지됐음에도 불구하고 이 제도를 계속 유지함으로써 민간사업자의 사업리스크를 더욱 악화시켜 재무적투자자의 투자 기피를 유발시키는 요인으로 작용하고 있다.
지난 3월 우선협상대상자가 사업을 포기한 부산신항 2-4단계 컨테이너 부두사업은 부의 재정지원(30년간 약 1,300억원을 정부에 납입)이 사업포기의 결정적 요인으로 작용했다.
이에 따라 부의 재정지원제도의 폐지돼야 한다.
■자금재조달시 이익 공유 ‘배제’=제2차 민자사업 활성화 방안에서 자금재조달의 이익공유 배제를 ‘사용료가 재정사업의 1.2배 이하로서 2010년까지 착공사업에 한해 적용’토록 하고 있다.
자금재조달시 발생이익은 주무관청과 공유하면서 금융환경이 악화되는 경우(변동금리에 따른 대출로 사업시행자에게 금리 부담이 가중되는 경우)에는 사업시행자만 부담한다.
MRG가 없는 사업에 대해서는 자금재조달에 따른 이익공유 배제 및 자금재조달 배제의 상시적 적용 방안이 검토돼야 한다.
■BTL 사업의 정부지급금제도 ‘합리화’= 민간투자기본계획에서는 BTL 사업의 정부지급금은 시설운영 서비스 평가와 연계하여 조정할 수 있도록 규정하고 있다.
정부지급금은 시설임대료와 운영비용을 합한 금액, 시설임대료는 사업시행자가 운영기간중 시설을 주무관청이 사용하도록 한데 따른 대가이기보다는 관리운영권 설정기간 동안 사업시행자가 주무관청으로부터 원리금균등분할 방식으로 민간이 투입한 시설투자비에 대한 보상분을 의미한다.
이러한 시설임대료를 서비스평가와 연계해 지급함으로써 사업리스크가 커지고, 재무적투자자들의 투자 기피를 유발시키고 있다.
이에 따라 정부지급금 중 운영비용만 시설운영 서비스 평가와 연계가 필요하다.
■조기준공에 대한 인센티브 제도의 ‘상시화’= 조기 준공시 단축기간의 1/2 범위 내에서 사업시행자 책임하에 운영이 가능, 이를 2009년 착공사업에 한하여 한시적으로 적용하고 있다.
조기준공에 따른 국민편익 제고 차원에서 조기 준공시 인센티브 부여제도의 지속 유지가 필요하다.
■민자사업의 평가체계 ‘개선’= 현재 민자사업은 기술 경쟁 보다는 가격 경쟁 중심의 평가 체계이다.
대체적으로 BTO 평가는 기술 대 수요·가격의 비율이 4:6, BTL 평가는 기술 대 가격 비율이 5:5 수준이다.
가격 요소의 평가비중이 높아 사업 제안자의 경우 저가 투찰이 불가피, 사업비 절감 차원에서 저가 투찰이 바람직할 수도 있지만 무리한 저가 투찰로 인한 수익률 저하는 추후 재무적투자자 유치에 부담으로 작용하고 있다.
저가투찰은 유지보수를 포함한 총생애주기비용(LCC) 측면에서 볼 때 오히려 비효율적일 수도 있다.
현행 가격 위주의 평가 체계에서 민간의 창의를 극대화할 수 있는 기술 위주의 평가 체계로 개선이 필요하다.
민간선투자제도의 실효성 증대SOC 투자 지연에 따른 사업비 증가를 방지하고, 국민경제에 긴요한 SOC 시설을 적기에 확충하기 위해 ‘민간선투자’ 제도를 도입하고 그 추진방안을 지난 2월 확정·발표했다.
민간선투자는 계속비 예산으로 편성된 공공사업에 대해 건설사가 당해연도 예산을 초과해 선투자·시공하고 완공후 계속비 연부액 예산으로 대가지급을 받는 제도이다.
건설사가 발주청과 협의해 선투자 계획을 수립하며, 선투자에 필요한 민간자금 조달을 위해 공공보증을 받을 수 있고 이 경우 공사대금 채권담보를 제공하는 방식이다.
민간선투자의 대상사업은 계속비 사업에 대해서만 실시, 계속비 사업은 민간시공사 부담으로 당해 연도 예산규모 이상의 초과시공이 가능하다.
선투자분에 대한 대가는 완공後 인센티브와 함께 지급, 인센티브는 선투자금 조달비용의 일부로 산출한다.
인센티브 수준은 “선투자 기성검사 시점부터 대가지급 청구일까지의 3년물 국고채 최종호가수익률의 평균값과 4% 중 큰 값”이다.
2009년 예산부터 현재의 국도 중심에서 국도·산단도로·건축시설 등으로 계속비 대상과 계속비 규모를 확대, 이들 사업은 모두 ‘민간선투자’ 대상사업이다.
민간선투자시 공공보증 및 보증·대출 통합 상품 지원을 시행하기 위해 신용보증기금은 민간선투자 보증부대출 취급 전담 금융기관으로 한국산업은행을 선정했다.
신용보증기금과 산업은행은 “민간선투자사업 금융지원을 위한 업무협약”을 체결하고 2009년 하반기부터 1조원 규모의 보증부대출을 시행할 예정이다.
민간선투자 보증부대출은 우선 민간건설사와 발주청이 협의해 선투자 계획을 수립하고, 민간건설사는 당해 연도 예산집행분을 초과해 시공하면 건설사의 원활한 자금조달을 위한 민간선투자 보증부 대출을 지원, 선투자분에 대한 대가는 공사완공後 인센티브와 함께 지급한다.
민간선투자’를 통해 지역발전 5개년 계획에서 제시하고 있는 선도 SOC 사업(30대 선도프로젝트)의 조기준공과 ‘공기가 지연되고 있는 공공건설사업’의 적기준공이 가능하다.
조기준공은 경제·사회적 편익 증대뿐만 아니라 건설투자의 조기 확충으로 경기 활성화를 기대할 수 있다.
현재 추진 중인 공공건설사업은 예비타당성조사 등을 통해 사업타당성이 검증된 사업으로 조기 준공시 사회적 편익이 다수 발생한다.
공공건설사업과 같은 건설산업은 고용유발 및 생산유발 효과가 크기 때문에 실업 및 경기부양 대책으로의 활용도가 크다.
■민간선투자 인센티브 수준의 상향 조정 검토 필요=‘민간선투자’ 활성화의 관건은 ‘인센티브’의 수준에 따라 결정, 대한건설협회 조사에 따르면 민간선투자시 최소한의 인센티브 수준에 대해 차입이자율 수준이 50.0%로 가장 많았고, 물가상승률 수준이 33.3%, 국고채 수준이 16.7%로 조사됐다.
그런데 9월말 현재 보증부대출의 금리 수준은 5.85%(산금채(1년) 수익률 3.92%+1.93%)로 정부의 인센티브 수준인 4%보다 1.85% 더 높다.
현재와 같은 상황에서 민간시행사가 민간선투자제도를 활용할 경우 1.85%의 금리를 추가로 부담하면서 공사를 추진해야 한다.
건설업계에 따르면 공공공사를 저가로 수주한 경우 건설현장에서의 공사 실행률이 높은 것으로 알려져 있는데, 이런 현장일수록 파격적인 인센티브가 제공되지 않으면 민간선투자를 활용할 가능성은 높지 않다.
이에 따라 ‘민간선투자’시 인센티브는 회사채 수준 또는 매년 초 경제 및 금리상황 등을 고려해 탄력적으로 인센티브를 확정하는 방식이 필요하다.
■민간선투자 대상 사업에 장기계속사업 포함 필요=‘민간선투자’는 계속비 사업에만 적용되고 장기계속 사업은 제외되어 있다.
그런데 공기지연으로 공사비 증가 및 국민 불편이 발생하는 공공건설사업은 대부분 장기계속사업에서 발생하고 있다.
감사원은 시공 중인 453개 도로건설사업의 사업기간 변동현황을 조사한 결과 장기계속사업인 고속도로는 평균 6.9년, 일반국도 7.4년, 국가지원지방도 2.4년, 국도대체우회도로 3.2년 공기지연, 계속비로 공사하는 기간국도의 공기연장은 0.2년에 불과한 실정이다.
이에 따라 장기계속사업중 총사업비가 확정되고 적기완공 및 재원조달 가능성이 높은 사업에 대해 ‘민간선투자’ 허용이 필요하다.
정책과제 종합SOC 예산의 안정적 확보를 위해 교통시설특별회계를 국가기간교통망이 완료되는 2019년까지 존속해야 한다.
민간투자사업 활성화를 위해 재무적투자자의 투자유인 제고를 위한 대책 마련도 필요하다.
무상사용기간 연장을 통한 운영수익 보전, 민자유치건설보조금 지원 규모 확대를 통한 무상사용기간 단축, 부대·부속사업의 활성화, 부의 재정지원제도 폐지 등이 시급하다.
민간선(先)투자 활성화를 위해 우선 인센티브 수준의 상향, 민간선투자 대상사업에 장기계속사업도 포함시켜야 한다.
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