조달청의 이러한 시평액 상위 10개사간 공동도급제한제도는 그 도입이전부터 다양한 건설관계자들로부터 많은 문제점을 지적받아 왔으나, 새정부의 예산절감 10% 달성이라는 목표 아래 많은 반대에도 불구하고 전격적으로 제도를 강행하게 된 것이다.
이에 다시 한 번 지면을 빌어 동 제도의 문제점을 하나씩 살펴보고 정부정책을 바로잡는 기회로 삼고자 한다.
공동도급 구성은 施工社 자율에 맡겨야제한 적용 강행…得보다 失이 많아‘우둔한 者와 시장을 거스러는 者는 결코 수익을 볼 수 없다’ 격언 명심해야■영업활동을 제한하는 공동도급 제한의 문제점우선, 동 제도가 일부업체의 자유로운 영업활동을 심각하게 제한하고 있다는 점을 지적할 수 있다.
현행 헌법과 법률(국가를당사자로하는계약에관한법률)에 의하면 공공공사에 대한 계약체결의 원칙을 공동계약으로 할 것을 천명하고 있으며, 공동계약은 그 성질상 공동도급 구성원 선택의 자유를 당연히 포함하고 있다.
그러나, 금번 조달청의 ‘일괄입찰ㆍ대안입찰 특별유의서’의 개정을 통한 일괄적인 시평액 상위 10개사간 공동도급 제한은 이러한 헌법과 법률에 따른 건설업체의 공동도급 상대방 선택의 자유를 정면으로 부정하고 있는 것이다.
조달청이 아무런 합리적인 이유나 법적 근거 없이 내부 규정에 불과한 조달청 입찰 유의서로서 일부업체에 한하여 차별적으로 일괄ㆍ대안입찰 방식 영업활동의 핵심내용인 공동도급 구성원 선택의 자유를 제한할 수 있는지 의문이 아닐 수 없다.
이는 일찍이 조달청의 상위 정부기관인 기획재정부의 유권해석을 통해서도 확인된 것으로 ‘공동도급을 허용하면서 시평액 상위 10개사간에 한정하여 공동수급체 구성을 제한하는 것은 현행 법령과 공동계약 취지에 맞지 않다.
’하겠다.
따라서, 조달청이 동 제도를 유지하고 싶다면 상위 법령의 개정작업이 마땅히 선행되었어야 할 것이다.
■건설산업의 국제경쟁력 제고에 역행우리 건설산업의 성장과 발전에 장애가 된다.
대형건설업체들은 국내 공공공사의 수행을 통해 축적한 다양한 시공경험과 기술력을 바탕으로 해외건설시장에서 경쟁력을 배양하여 오고 있다.
이러한 축적된 기술력을 바탕으로 지난해에 400억불에 육박하는 해외수주고를 달성하였음은 물론 올해도 지난해에 이은 초과 수주달성이 무난해 보인다.
이러한, 우리 건설산업의 해외시장에서의 성공은 과거와 같이 일부 소수업체가 주도한 것이 아니라 수십개에 달하는 우리 건설업체들이 공동으로 달성한 쾌거이다.
즉, 그 동안의 공동도급제도의 기술이전 결과가 열매를 맺어 전반적인 우리 건설산업의 국제경쟁력이 제고된 결과라 할 것이다.
그런데, 조달청의 금번 대형사간 공동도급 규제제도 신설은 이러한 공동도급제도의 장점을 스스로 사장시킴은 물론 우리건설산업의 발전을 가로막는 개악이라 할 수 있다.
특히, 향후 신재생에너지 분야를 비롯하여 초장대교량분야, 대심도 공간활용분야, 해저공간 개척분야 등 아직까지 우리에게 미개척 분야이거나 선진업체들에 비해 시공경험과 기술력이 취약한 분야의 경쟁력 확보를 위해서는 대형업체간 활발한 공동도급 구성을 통한 리스크의 분산과 시공경험과 기술능력 공유가 절실히 요청되고 있다.
문제는 이러한 고난이도와 선진기술이 요청되는 공사의 대부분은 불가피하게 일괄입찰이나 대안입찰로 집행될 수 밖에 없음에도 불구하고 조달청이 동 입찰분야에 대형사간 공동도급을 금지하고 나선 것은 국익과 우리 건설산업의 발전에 대한 충분한 고려가 이루어지지 않았다는 것을 단적으로 보여주고 있다.
단순 반복적이고 일반화 되어 있는 공사에 대한 공동도급 제한은 그렇다 하더라도 비정형적이고 높은 시공능력과 기술력을 요하는 고난이도의 공사에 대해서까지 일괄적으로 대형업체간 공동도급을 제한하는 것은 결국 우리 건설산업의 국제경쟁력 수준을 하향 평준화시켜려는 것과 다름 없다.
공공공사의 목적이 단순히 형평성을 구현하는 것이 아니라 우리 건설산업의 국제경쟁력 배양의 중요한 수단이 되고 있다는 정책목표를 결코 간과하여서는 아니될 것이다.
■원칙과 예외가 전도된 법치주의의 상실원칙과 예외가 전도된 제한방식의 문제점을 들 수 있다.
모든 법치사회에는 원칙이라는 것이 있다.
물론, 예외 없는 원칙이 어디 있느냐고 강변할 수도 있겠으나, 예외는 그야말로 불가피하고 부득이한 특수한 경우에 한하여 용인되어야 한다.
그러나, 현행 조달청의 ‘대형업체간 공동도급 제한제도’는 이러한 법치주의의 원칙과 예외의 원리에 정면으로 위반하여 예외가 원칙을 구축하여 원칙 자체를 폐기하게 만들었다.
물론, 일부 일괄?대안입찰 공사 중에는 우리 건설산업의 기술수준이나 공사의 특성 또는 수요기관의 사정에 따라 대형업체간 공동도급을 제한할 필요성이 있는 것도 있을 수 있다.
그러나, 이러한 예외적인 사정이 모든 공공공사에 대형업체간 공동도급 금지를 결코 합리화 시키지는 못한다.
특정 공사에 대해 공동도급 제한이 필요하다면 조달청이 수요기관과 협의하여 입찰공고시 당 프로젝트에 한하여 대형업체간 공동도급을 제한한다는 문구를 예외적으로 명시하여 공고하면 족할 것이다.
따라서, 현행 조달청의 ‘일괄ㆍ대안입찰 특별유의서’ 의 일률적인 대형업체간 공동도급 제한제도는 조속히 삭제하고 개별공사별 입찰공고시 제한하는 방식으로 개선하여 원칙과 예외가 분명한 법치주의 원칙을 관철해 나가야 할 것이다.
■사회적 기회비용의 증가건설업체의 입찰비용 증가의 문제점을 지적할 수 있다.
조달청은 새정부의 예산 10% 절감 정책의 일환으로 동제도를 도입했다.
만약, 조달청의 의도와 같이 동 제도의 도입으로 시평액 상위 10개사가 모든 프로젝트에 각각 별도로 입찰콘소시엄을 구성해서 입찰에 참여하여 덤핑경쟁이 격화된다면 예산 10% 절감이라는 목표 달성은 가능할 것으로 보인다.
그러나, 이 시나리오는 심각한 문제점을 안고 있다.
현행 일괄입찰의 경우 공사금액 1,000억원을 기준으로 입찰사별 차이는 다소 있겠지만 대체로 약 40억원의 설계비가 지출되고 있다.
1,000억원 기준으로 정부예산 10% 절감액인 약 100억원의 예산절감은 가능할 것이나, 입찰사 한 개가 늘어날 때마다 약 40억원의 입찰비용이 발생한다고 할 때, 민간건설업자들 전체의 관점에서 보면 약 5개사의 입찰사가 늘어날 경우 200억원에 달하는 비생산적인 비용의 증가가 불가피하다.
즉, 정부예산절감이라는 가시적인 목표달성을 위해 오히려 국가 전체적으로는 정부예산절감액 이상의 비생산적인 비용낭비가 발생하게 되는 셈이다.
■역차별의 문제일부대형업체의 역차별 문제를 지적할 수 있다.
조달청은 대형업체간 공동도급을 금지하며 단서조항으로 10위 이내 업체중 단독으로 실적이 부족하여 실적을 보완하기 위한 대형업체간 공동도급을 허용하면서도, 특별유의서에 명확한 규정도 없이 이 경우 대표사만 가능한 것으로 이중 제한하고 있다.
시평액 11위 이상의 업체들은 실적이 부족할 경우 대표사 또는 공동도급 구성원 등 다양한 방식의 공동도급을 허용함에도 불구하고 유독 시평액 10위 이내 업체에 한하여 오직 대표사로만 입찰참여를 가능하게 작위적으로 해석함으로써 시평액 상위 10위 이내 업체중 일부 실적이 부족한 업체는 공공시장 퇴출이라는 위기 상황에 봉착해 있다.
‘조달청의 중소건설업체 보호ㆍ육성이라는 명분의 대형업체간 공동도급제한제도가 시평액 11위에서 30위권 보호제도인가’라는 뼈 있는 지적을 반추해 보아야 할 시점이다.
■건설시장 순기능의 제고‘북경의 나비가 날개짓을 하면 텍사스에 토네이도가 분다’라는 기상학의 나비효과 이론이 있다.
이 이론은 비단 기상학 뿐만이 아니라 전 산업부분에 걸쳐 널리 받아 들여지고 있는 관계이론으로서, 특정 분야의 자그마한 변화가 예측할 수 없는 곳에 커다란 결과를 초래한다는 것이다.
정부정책 또한 마찬가지다.
예측하지 못했던 자그마한 정책변화가 때로는 관련산업에 축복이 될 수도 있고 재앙이 될 수도 있다.
특히나, 금번 조달청의 대형사간 공동도급제한제도에 대해서는 소양있는 많은 건설전문가들과 원로들의 우려하는 바가 크다.
이러한 우려에도 불구하고 조달청이 제도 적용을 강행한다면 득보다 실이 많을 것임은 자명하다 할 것이다.
조달청이 기치로 내걸고 있는 정부예산 절감이나 중소건설업체의 보호육성이라는 목표는 대형건설사간 공동도급 제한이 아니더라도 현행 입찰낙제도의 효율적인 운영과 개선을 통해 얼마든지 달성 가능하다는 것이 전문가들의 공통된 의견이다.
증권가에는 ‘우둔한 자와 시장을 거스러는 자는 결코 수익을 볼 수 없으니 투자에서 손을 떼야한다’는 격언이 있다.
‘일괄입찰ㆍ대안입찰’은 그 태생적 성격이 대형건설업체간 공동도급이 불가피한 제도이다.
높은 기술능력과 풍부한 시공경험 그리고 막대한 초기 투자비를 필요로 하는 이러한 일괄ㆍ대안입찰 시장의 특성을 무시하고 단기적인 목표에 몰각되어 대형업체간 공동도급을 전면적으로 계속 금지해 간다면 우리 건설산업의 국제경쟁력 배양 및 발전은 요원할 수 밖에 없을 것이다.
■공동동급 제한 규제 철폐돼야따라서, 조달청은 대형업체간 공동도급 제한 규제를 조속히 철폐하여 시평액에 관계없이 모든 업체들이 시장참여자들의 시공능력과 기술능력, 자본력 등을 충분히 고려하여 자유롭게 공동도급 구성원을 선택하여 경쟁에 참여할 수 있도록 허용해야 한다.
다만, 예외적으로 프로젝트의 성격이나 경쟁상황 등 부득이한 사정으로 인한 대형업체간 공동도급 제한은 현행 법체계나 건전한 건설시장 육성의 견지에서도 충분히 수용 가능할 것이다.
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